DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA EM CABO VERDE ENTRE A TEORIA E A REALIDADE PRÁTICA - 1ª PARTE
Crê-se que a temática da Regionalização parece finalmente em vias de entrar para a agenda nacional, com o impacto que teve a recente declaração pública do Presidente da República, numa reacção positiva aos sinais que a sociedade civil vem emitindo no sentido de um debate alargado sobre a matéria em causa. Portanto, é iniludível o ruído de fundo, e só não o ouve quem é surdo ou coloca tampões nos ouvidos.
Em artigos anteriores, quer da minha autoria, quer, sobretudo, da de José Fortes Lopes, Arsénio de Pina e outros, ficou patente que o objectivo superior em vista é pugnar por um Cabo Verde melhor, por mais equitativo e mais harmonioso na exploração das potencialidades nacionais e na distribuição dos recursos por todas as ilhas. Parece não oferecer dúvidas a urgência de uma profunda reforma estrutural no país, mediante uma descentralização que postule outra concepção do Estado. Defende-se um Estado capaz de alijar o seu peso em benefício do poder local, como via para o reforço da democratização e da solidariedade nacional e para o incremento da iniciativa e participação das forças sociais. A experiência demonstra que a descentralização bem sucedida gera níveis superiores de motivação nas populações e estimula um clima de confiança mútua entre elas e as instituições estatais, ao invés da inércia negativa e da apatia quase generalizada que inspira um Estado unitário e fechado em si mesmo. Mas, para alcançar esse desiderato, a perspectiva da descentralização do poder tem de ter a abertura necessária e suficiente à realização dos seus desígnios, além de não poder compadecer-se com fórmulas ambíguas que os inviabilizem.
Com este artigo, a ser dividido em duas partes, pretende-se essencialmente uma abordagem às questões de terminologia e conceito, para uma melhor compreensão da pluralidade de posições que esta temática possa suscitar sobre o caso específico de Cabo Verde. Não existe propriamente uma uniformidade nas ciências políticas e de administração pública dos diversos países em matéria de terminologia e conceitos sobre reforma administrativa. Centralização e descentralização, dois pólos opostos do mesmo problema, resumem o essencial da dialéctica em matéria de transferência de autoridade. A centralização equivale a reter autoridade num nível mais alto de poder, em detrimento de níveis inferiores. É a fórmula preferida por regimes políticos totalitários ou por regimes democráticos pouco amadurecidos ou em fase embrionária de consolidação institucional. Descentralização é, naturalmente, o oposto, significando um processo de investir autoridade em estruturas do poder local com vista à formulação de suas políticas. Contudo, a descentralização tanto pode corresponder a uma efectiva transferência de autoridade como confundir-se com uma simples desconcentração de estruturas de poder. Definindo com mais precisão, desconcentração é apenas uma forma de descentralização, ou, melhor dizendo, pseudo-descentralização, em que o poder central institui órgãos em sua representação nos governos locais para a realização de determinadas actividades administrativas. Não há transferência de autoridade mas sim outorga de atribuições, mantendo o poder central a respectiva responsabilidade jurisdicional, pois o que acontece é apenas a presença de órgãos da administração central junto do poder local, com o objectivo de aumentar a operacionalidade do serviço. Esta será talvez uma armadilha em que uma regionalização mal feita pode incorrer, ou seja, mudar o paradigma da concentração de estruturas para manter a centralização igual a si mesma. Contudo, não há uma única definição de descentralização. A de maior aceitação é a que Denis Rondinelli, Duane Nellis e Shabbir Cheema propuseram, a saber: “A descentralização pode ser definida como uma transferência de responsabilidades em matéria de planeamento, gestão, captação e afectação de recursos do governo central e das suas agências para níveis de poder subordinados de um governo, unidades territoriais dos ministérios, autoridades públicas e privadas semi-autónomas, autoridades regionais ou funcionais ou organizações não governamentais privadas ou voluntárias”. Consistindo a descentralização na transferência de poderes e/ou competências entre pessoas colectivas de direito público diferentes, importa agora acrescentar que ela pode ser política (ou político-administrativa), se dirigida a poderes locais, como as regiões e autarquias, ou simplesmente administrativa, se é o caso de entidades públicas sob a tutela do Estado mas dele autónomos ou independentes, como universidades, hospitais, etc.
E, finalmente, o que é regionalização? Os conceitos variam em função da própria definição do que é espaço físico e do que é território. Para o geógrafo suíço Claude Raffestin, o território é uma construção conceitual a partir do espaço físico que pré-existe na natureza, pelo que importa a sua destrinça para se chegar ao conceito de região. O espaço é anterior ao território e este não é mais que o espaço transformado pela acção social operada pelo homem, que o ocupa, organiza e baliza, instituindo-lhe a sua própria feição cultural. O território, juntamente com a soberania e o povo, constitui um dos três elementos básicos que formam a nação-estado moderna. Ora, a regionalização é a descentralização de base territorial, que supõe divisão do território em parcelas articuladas e dependentes do poder central em grau variável, para uma realização mais eficaz dos objectivos político-administrativos. A região é, assim, dito de outro modo, uma instância entre o poder central e a autarquia. A definição da região e do seu estatuto levanta, no entanto, múltiplos problemas de metodologia, visto que, como é próprio dos processos sociais, não existem modelos teóricos de valor absoluto aplicáveis a toda e qualquer realidade objectiva. É certo que a investigação empírica da política comparada pode permitir algumas generalizações, mas sempre com certo grau de imprevisibilidade e falibilidade, dada a complexidade própria dos fenómenos sociais. Portanto, o desafio estará na criação de instrumentos metodológicos que reflictam a diversidade das variáveis que assistem ao processo de decisão quanto ao grau da descentralização do poder e à amplitude das regiões a criar. A solução estará em encontrar uma síntese entre a dimensão emparcelada do espaço geográfico e as variáveis políticas, económicas, sociais, ecológicas e culturais que subjazem ao processo de decisão.
Autonomia é outro conceito que convém esclarecer porque pode suscitar dúvidas, como, aliás, já suscitou quando o nosso “Movimento para a Regionalização em Cabo Verde” se referiu à autonomia de S. Vicente. Autonomia corresponderá à amplitude que for conferida à transferência de autoridade político-administrativa, e quanto maior é esta mais efectiva é a autonomia. Uma autonomia configura responsabilidades político-administrativas próprias no espaço jurisdicional de um poder local e circunscrita a certas áreas de governação, que excluem normalmente as que têm uma relação directa com a soberania e são da estrita dependência do governo central.
Importará ter ainda presente que não existe regionalização sem descentralização, e que descentralizar sem regionalizar só se compreenderá numa fase incipiente do processo de reforma administrativa e enquanto não estiverem implementadas as estruturas territoriais do poder local. Para o brasileiro Paulo Reis Vieira, doutorado em administração, a descentralização é um fenómeno dinâmico e não estável, o que pressupõe a existência de um “continuum” entre os dois pólos, centralização e descentralização, deduzindo-se daqui que o processo está sujeito a ajustamentos e correcções, recuos e avanços, em função dos resultados que se vão apurando e da validação empírica que for sendo possível em cada fase do processo.
O constitucionalista Wladimir Brito proferiu uma verdade genérica quando, no colóquio sobre Regionalização em 2008, disse que a questão da regionalização “deve ser debatida, não a partir de modelos externos, mas sim tendo por base a dimensão geo-demográfica de Cabo Verde, a sua natureza insular e a relação custo-benefício que a tomada desta opção implica” Na verdade, esta afirmação está em coerência com as minhas considerações anteriores a propósito da inexistência de uma teoria geral e de modelos sistémicos consensuais, sobre regionalização, a aplicar com carácter científico em qualquer contexto social. Cada caso é um caso, embora não subsistam dúvidas sobre o sucesso genérico das regionalizações. O constitucionalista não tem razão é quando parece servir-se do relativismo teórico para rejeitar, tanto quanto penso, qualquer hipótese de regionalização no país.
O que é verdade irrefutável é que a reforma administrativa vai exigir o concurso de todas as forças políticas e da sociedade civil, porque todos não serão demais para a análise, a discussão e a ponderação que precedem o processo de decisão. Será necessário integrar os saberes de várias áreas do conhecimento, designadamente a geografia, o direito administrativo e o constitucional, a economia, a ecologia e as ciências políticas e de administração pública. É comum pensar que as forças políticas estruturantes do poder estarão menos interessadas na descentralização que as forças vocacionadas eleitoralmente para a oposição. Mas será importante que, na questão em causa, os superiores interesses nacionais superem os jogos mesquinhos do poder e derroguem a visão estreita e imediata dos benefícios de qualquer clientelismo partidário.
